Фрагмет отчета ООО "ВЛАСТРА" о практическом изучении коррупционных проявлений

БЕСПРИСТРАСТНО О КОРРУПЦИИ
2006 г.

Рассматривая коррупционные проблемы строительной отрасли и акцентируя свое внимание на проведении конкурсных торгов, мы исходили из широко распространенного убеждения, что проблема коррупции заключается в том, что обличенные властными либо административными полномочиями коррупционеры всеми возможными способами вымогают взятки, а зависимые от их решений предприниматели и граждане, находясь в безысходном положении, вынуждены эти взятки давать. Разумеется, что исходя из этого, мы планировали детально рассмотреть коррупционные механизмы и выработать рекомендации по защите от коррупционного прессинга. И, очевидно, если бы мы формально отнеслись к нашей работе, то в итоге получили бы формальный отчет с формальными рекомендациями, не представляющими никакой практической ценности, коих уже имеется достаточное количество. Однако уже первые шаги по реализации намеченного заставили нас задуматься об обоснованности существующих предубеждений – слишком уж много так хорошо изложенного в теории не находило подтверждения на практике. В итоге, проведя беспристрастное, на наш взгляд, исследование проблемы коррупции, мы получили несколько неожиданные результаты.

Для получения наиболее достоверных результатов было принято решение проследить всю цепь происходящих событий, поддающихся внешнему контролю, от размещения информации о проведении конкурсных торгов до исполнения обязательств по оплате выполненных работ организаторами.
Полагаю, что делать окончательные выводы по поводу этого феномена пока преждевременно, но вместе с тем считаю, что здесь мы столкнулись с проблемой, которая до настоящего времени оставалась в тени – проблемой, которая заключается в самих предпринимателях, в восприятии ими процедуры торгов, желаемых ими способах участия, способах достижения победы в конкурсе, недоверии тому, что торги могут проводиться честно, с одной стороны, и желанием обеспечить свою победу в конкурсе любыми средствами, с другой.

В мае 2006 года Владивостокским объединением строителей "Властра" был проведен опрос строительных организаций г. Владивостока с применением специально разработанных опросных листов. Также при проведении опроса представителям строительных компаний предлагалось ответить на неформализованные опросным листом вопросы, что способствовало получению дополнительной информации и давало возможность оценить правдивость ответов на некоторые вопросы опросного листа.

Анализируя результаты опроса, приведенные в таблице и высказанное респондентами в ответах на неформальные вопросы, а также, учитывая наш опыт работы со строительными организациями и то, что опрос проводился среди наиболее активных компаний строительного рынка Владивостока, полагаем обоснованной следующую интерпретацию полученных результатов.

Доля наиболее активно действующих на строительном рынке компаний составляет около 20%. Остальные 80% столь активной деятельности не осуществляют. Одни из них работают на условиях субподряда, другие работают на небольших заказах и их персонала недостаточно для осуществления каких-либо масштабных работ. Они не размещают рекламу, довольствуясь наработанными связями и эпизодическим размещением частных объявлений об оказании строительных услуг. В отдельных случаях такие компании фактически состоят из одного - двух человек, которые, по мере получения заказов, пытаются найти на рынке труда требующихся в данный момент специалистов. По исполнении заказов всякие отношения между работодателем и работником прекращаются. Такие компании не принимают участие в конкурсах, так как сами осознают свою несостоятельность.

Среди наиболее активных 20% строительных компаний только 36 из 55 (около 65%) участвовали в конкурсах. Организации, участвовавшие в конкурсах и выигрывавшие их, намерены продолжить свое участие в конкурсах. В планах своей деятельности на предстоящие периоды они предполагают получить какие-либо заказы посредством участия в конкурсах и соответствующим образом пытаются формировать свой портфель заказов.
Такие компании, как правило, имеют лицензии со значительным перечнем разрешенных работ, работающих на постоянной основе специалистов, строительную технику и инструмент. На временной (срочной) основе они привлекают только неквалифицированную рабочую силу и берут в аренду только недостающую для производства каких-либо конкретных работ технику. Эти компании достаточно уверены в своих силах и надлежащем состоянии документации, чтобы заявить о себе организаторам торгов и участвовать в конкурсах. Судя по опросу, число таких компаний, участвующих в конкурсах, за 2 последних года увеличилось. Однако мы полагаем, что компании, развившиеся в период 2001 – 2004 г.г., при сокращении количества частных заказов в период 2004 – 2006 г.г. пытаются получить заказы через участие в конкурсах, чем и объясняется число компаний (20 компаний) имеющих опыт участия в конкурсах менее 2 лет, тогда как число компаний, имеющих опыт участия в торгах более 2 лет всего 16. Между такими компаниями, конечно же, существует конкуренция так как они имеют сопоставимые постоянные затраты на содержание персонала и основных фондов. Однако приобщающиеся к участию в конкурсах компании имеют меньше опыта, меньше наработанных связей и меньшую историю исполненных по результатам выигранных торгов договоров. Именно представители этих компаний чаще указывали на недостатки технической документации, подготовленной организаторами торгов, на то, что все торги должны быть открытые. Компании, участвующие в конкурсах более 2 лет, уже в значительной степени адаптировались к такому проведению торгов. Вместе с тем, как показывает практика частного общения с представителями большинства компаний, они заинтересованы в каком-либо способе гарантированного выигрыша в конкурсе и не намерены обжаловать в суде результаты конкурсов, итоги которых, по их мнению, несправедливы. Мотивируют они это тем, что после судебного разбирательства, даже в случае признания их правоты, дальнейшее участие в конкурсах не будет для них удачным. Такая двойственная позиция, когда с одной стороны имеют место призывы все делать гласно и законно, а с другой стороны желание иметь гарантированный выигрыш и не попасть в опалу, не дает возможности предпринимательской общественности объединиться для отстаивания своих интересов в ходе проведения конкурсных торгов.

Оставшиеся 19 из 55 опрошенных компаний в торгах не участвуют, при этом половина из них даже и не планирует участия в торгах в будущем. Некоторые из этих компаний работали по договорам с городской администрацией раньше и до сих пор не могут получить причитающиеся им платежи, некоторые имеют подобный опыт после выполнения работ по заказам военных, органов ФСБ и МВД. Часть из этих компаний хорошо зарекомендовала себя качеством производимых работ, благодаря чему сохраняет свою долю рынка частных заказов и считает участие в конкурсах обременительным занятием, не приносящим положительных экономических результатов. Представители этих компаний указывали на то, что при проведении конкурсов решающим фактором для определения победителя является цена, а не качество работ. Некоторые из этих компаний, как мы полагаем, имеет договоренности о субподрядном участии в работах компаний, гарантированно выигрывающих конкурсы.

Представители участвующих в конкурсах компаний затруднились назвать постоянно практикуемые организаторами конкурсов нарушения законодательства. Большинство из них (24 из 36) сказало, что формальные процедуры проведения конкурсов соблюдаются. Вместе с тем 6 из 36 компаний (16%) указали на существующие, по их мнению, нарушения законодательства при проведении конкурсов, еще 3 компании сказали, что нарушения случаются иногда и 3 компании заявили, что они не знают, нарушалось ли законодательство. Такую позицию компаний в целом подтвердили дальнейшие уточняющие вопросы и ответы на них. Однако при ответах на неформально поставленные вопросы уже 30-40% компаний указывали на то, что, по их мнению, победитель известен заранее, а организаторам конкурсов не хватает объективности. В связи с этим полагаем, что около 15% компаний, участвующих в проводимых конкурсных торгах, считают, что при проведении конкурсов нарушается законодательство, но не могут конкретно сказать, в чем эти нарушения заключаются. Еще 16% уверены в нарушении организаторами законодательства при проведении конкурсов и еще 8% сказали, что нарушения случаются иногда. Таким образом, около 60% компаний считают проведение конкурсов достаточно законным, а около 40% не согласны с ними. Следует учесть, что среди тех, кто говорил об отсутствии нарушений при проведении конкурсов, были те компании, которые эти конкурсы выиграли, что подтверждает ответ на вопрос о заключении договоров по результатам конкурсов – 28 компаний. Естественно, в их интересах не подвергать сомнению результаты прошедших конкурсов. К тому же, получив заказ и непосредственно в ходе его исполнения общаясь с теми же лицами, которые участвовали в работе конкурсной комиссии, эти компании полагают, что сложившиеся отношения будут способствовать их выигрышу в следующих конкурсах, при соблюдении ими теперь уже известных и понятных правил выстраивания отношений. Таким образом, по нашему мнению, формируется и постепенно расширяется круг компаний, которые, наладив отношения с организаторами конкурсов, не заинтересованы в измении ситуации и притоке на конкурсы новых участников. Отчасти их можно понять – все, что они имеют, вложено в их бизнес. Только получаемые заказы обеспечивают их существование и потеря заказов грозит им катастрофой. Им безразлично соблюдается ли законодательство при проведении конкурсов – от безысходности они готовы с этим смириться, если какая-то доля заказов гарантированно будет им доставаться и обеспечит их существование. Они готовы не обращать внимание на то, что иногда организаторами конкурсов допускаются нарушения законодательства, лишь бы получить свое. И этим пользуются организаторы конкурсов. Указывая в конкурсной документации цену, практически лишающую предприятия возможности получить прибыль, организаторы с уверенностью могут привлечь к участию в конкурсе "дружественное" предприятие, которое этот конкурс и выиграет. При этом вопрос о качестве работ такого предприятия не будет актуальным, что даст ему возможность получить какую-то прибыль. В том случае, если бы конкурс выиграло "стороннее" предприятие, вопрос о качестве работ был бы первостепенным. Также не исключается возможность того, что при работе "дружественного" предприятия возникнет необходимость проведения дополнительных работ, которые при формировании условий конкурса не могли быть учтены, но которые неразрывно связаны с производимыми работами и, конечно же, должны быть оплачены.

Основываясь на результатах проведенного опроса, полагаем, что формальное соблюдение большей части требований законодательства в отношении процедуры проведения конкурсных торгов не обеспечивает беспристрастность оценок конкурсных комиссий. В сохранении такого положения заинтересованы не только организаторы торгов, но и часть их участников. В связи с чем считаем, что требуется модификация существующих правил организации и проведения конкурсных торгов, а также повышение правовой культуры участников конкурсов.

Законодательство, регулирующее проведение конкурсных торгов, нельзя признать полностью исключающим коррупционные "лазейки". Полагаем, что более эффективным был бы закон прямого действия, не требующий издания никаких подзаконных актов, регламентирующий формы конкурсных документов вплоть до формы заявки и протоколов конкурсной комиссии (как приложение к закону), ограничивающий до минимума возможности манипуляций со стороны организаторов торгов. Считаем, что при унифицированных формах заявок, сведений об участниках, протоколов заседаний и решений конкурсных комиссий, где в соответствующих графах будет указываться только то, что предусмотрено законом, возможностей для злоупотреблений будет значительно меньше, чем сейчас.

Законодательство должно быть легитимным, то есть, в данном контексте, признаваемым населением. Это, пожалуй, окажется наиболее трудным в реализации. Дело в том, что для борьбы с коррупцией недостаточно одного принятия закона, пусть даже самого наилучшего. Важна еще и правоприменительная практика. Важно, чтобы лицо, пострадавшее от коррупции имело реальную возможность защиты своих прав, чтобы ему было куда обратиться за справедливым разрешением конфликтной ситуации, не попав из одних коррупционных сетей в другие. Казалось бы все просто: если твои интересы нарушены – обратись в суд, если в отношении тебя совершено преступление (например, имеет место вымогательство взятки) – обратись в правоохранительные органы. Однако большая часть населения в благополучное и справедливое разрешение поданных жалоб не верит, небезосновательно полагая, что и в правоохранительных органах, и в судах коррупция еще окончательно не истреблена. А вот в то, что после таких обращений за защитой своих прав могут возникнуть проблемы при участии в последующих конкурсах – верят. И убедить их в обратном сможет только надлежащая правоприменительная практика и жесткая регламентация действий организаторов торгов.

В противном случае каждое пострадавшее от коррупции лицо сочтет за благо никуда не обращаться и ни на что не жаловаться, из опасений пострадать больше прежнего. Их можно понять – когда созданное предприятие или осуществляемое предпринимательство является единственным и безальтернативным источником дохода, то рисковать собственным благополучием без реально обеспеченной поддержки государства – безрассудно, хотя бы потому, что беднейшим слоям населения еще труднее защитить свои права. Это порождает уступки коррупционерам, а совершенные уступки влекут за собой еще большие уступки, безнаказанность и еще большую алчность вымогателей. И так продолжается до тех пор, пока размер требуемых взяток не лишит предпринимателя всех преференций и экономических выгод от дачи взятки (законы рынка здесь тоже работают). Отсюда вывод: в данном случае для противодействия коррупции следует либо распределить сумму потенциальной взятки среди большего числа коррупционеров (чтобы эффект от получения взятки был несопоставим с возможной ответственностью за ее получение), либо регламентировать действия должностных лиц, потенциально могущих требовать взятку, до уровня принятия решений "да/нет" по законодательно установленному алгоритму (что упростит оценку их действий на соответствие законодательству). Второй вариант, разумеется, нам кажется более предпочтительным.

Описанную выше модель коррупционных проявлений можно назвать классической – в ней предполагается борьба добра со злом и все основывается на предубеждении, что существует понуждение ущемленной в правах стороны к даче взятки и ее бессильное нежелание давать взятку. Однако при работе по гранту мы столкнулись и с иным мотивами внешне тех же коррупционных проявлений – со случаями, когда во взятке заинтересованы обе стороны – и дающая и получающая. В результате образуется некий коррупционный сговор, когда в ущерб интересам общества и фактически за его счет взяткодатель и взяткополучатель решают вопросы ко взаимному удовольствию и заинтересованы в продлении сложившихся коррупционных отношений.
Такое может происходить когда взяткодатель (участник конкурса) заранее невысоко оценивает свои шансы на победу, когда он знает, что не является лучшим и не сможет противостоять соперникам в равной борьбе. Зачастую такое происходит из-за правовой безграмотности участников конкурсов и их робости перед заполнением любых документарных форм. Также случается, что это обусловлено беспокойством обнаружения несоответствия фактического состояния организации тем документам, которые представлены на конкурс, то есть тем, что один подлог влечет за собой другой, гораздо больший, чем первый. Имеют место и случаи, когда в конкурсах участвуют дружественные организаторам, иначе говоря, подставные участники, победа которых заранее предопределена.

Все изложенное выше способствует привыканию общества к коррупционным проявлениям, к восприятию коррупции как естественного, неустранимого зла, с которым проще сотрудничать, нежели бороться. К тому же, при невысоких доходах большей части населения и недостаточном платежеспособном спросе, борьба за выигрыш в конкурсе зачастую становится одной из форм борьбы за выживание на рынке. Поэтому взяткодатели, как правило, не задумываются о пагубных последствиях укрепления коррупции в обществе – для них важен только настоящий момент. Действительно, небольшие фирмы и предприниматели, не обладающие достаточной клиентской базой, в данных условиях поставлены перед выбором: либо давать взятки и продолжать существование в качестве субъекта предпринимательства, либо не давать взяток и закрыть предприятие. Сказанное подтверждает и то, что предприятия, имеющие достаточное количество заказов, не стремятся участвовать в конкурсах. Пройдя путь становления и укрупнения, зная, как проводились конкурсы ранее и как проводятся сейчас, они не считают нужным принимать в них участие – для них экономически выгоднее работать с частными заказчиками.

Коррупция достигла того уровня, когда интересы коррупционеров препятствуют реализации интересов крупного бизнеса в регионах и ставят под угрозу срыва реализацию национальных проектов. Не зря тема борьбы с коррупцией была одной из основных в последнем ежегодном Послании Президента. Но одних благих намерений в борьбе с коррупцией недостаточно. Необходима политическая воля для разрыва круга порочных коррупционных связей, нужны не декларации, а реальная государственная защита населения от проявлений коррупции, нужна пропаганда антикоррупционной борьбы с разъяснением пагубных и далеко идущих последствий коррупции, необходим более высокий уровень жизни населения. И, в том случае, если государственный аппарат не в состоянии справиться с коррупцией самостоятельно, полагаем целесообразным привлечение к борьбе с коррупцией общественных организаций с наделением их достаточными для поставленных задач полномочиями.